SURAKARTA, Beritategas.com – Operasi Tangkap Tangan (OTT) terhadap kepala daerah yang terus berulang tidak dapat dipahami semata-mata sebagai kegagalan moral individu. Fenomena tersebut merupakan indikator adanya persoalan struktural dalam pembiayaan politik, pengelolaan APBD, pengadaan barang dan jasa, perizinan, promosi jabatan, pengawasan internal, serta budaya hukum di lingkungan pemerintahan daerah.
Hal tersebut disampaikan Dr. Ahmad Muhamad Mustain Nasoha, Dosen Ilmu Hukum Fakultas Syariah UIN Surakarta sekaligus Ketua Pusat Kajian Demokrasi dan Anti Korupsi UIN Raden Mas Said Surakarta. Senin (13/7/2026).
Menurut Ahli Hukum yang kerap dipanggil Gus Mustain Nasoha ini, setiap pihak yang terjerat perkara tetap harus diperlakukan berdasarkan asas praduga tidak bersalah sampai terdapat putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap. Namun, penghormatan terhadap hak tersangka tidak boleh menghalangi negara untuk membaca pola korupsi yang terus berulang secara kritis dan sistematis.
“Saya berpendapat bahwa OTT hanyalah pintu masuk untuk melihat penyakit yang lebih mendalam. Data KPK menunjukkan bahwa Hingga November 2025 dari 1.666 perkara yang pernah ditangani, sebanyak 854 perkara atau sekitar 51 persen melibatkan pejabat daerah dari unsur eksekutif maupun legislatif. Angka ini menunjukkan bahwa korupsi di daerah bukan lagi kejadian sporadis, melainkan telah menjadi risiko struktural dalam penyelenggaraan pemerintahan,” ujar Mustain Nasoha.
Menurutnya, ketika perkara korupsi kepala daerah terus memperlihatkan pola yang sama, seperti pengaturan proyek, jual beli jabatan, pungutan kepada aparatur, perizinan, hibah, bantuan sosial dan pengelolaan APBD, persoalan tersebut tidak cukup dijelaskan sebagai kelemahan moral pribadi.
“Korupsi memang dilakukan oleh individu, tetapi kesempatan dan pola korupsinya sering dibentuk oleh konsentrasi kekuasaan, biaya politik yang tinggi, ketergantungan birokrasi serta lemahnya akuntabilitas. Karena itu, penindakan terhadap pelaku harus disertai koreksi terhadap sistem yang memungkinkan perbuatan tersebut terus berulang,” katanya.
Gus Mustain menilai pemikiran Lord Acton mengenai kecenderungan kekuasaan untuk disalahgunakan tetap relevan dalam menganalisis korupsi kepala daerah.
“Saya berpendapat bahwa peringatan Lord Acton, bahwa kekuasaan cenderung merusak dan kekuasaan absolut cenderung merusak secara absolut, bukan berarti semua kepala daerah pasti korup. Pemikiran tersebut menegaskan bahwa kekuasaan tanpa pembatasan, pengawasan dan pertanggungjawaban akan membuka peluang besar bagi penyalahgunaan,” katanya.
Menurutnya, negara tidak boleh menggantungkan pemerintahan hanya pada kebaikan moral seorang pemimpin. Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum. Konsekuensinya, seluruh tindakan pemerintah harus didasarkan pada hukum dan dapat diuji melalui mekanisme pengawasan.
“Sebagaimana pemikiran Montesquieu, kekuasaan harus dikendalikan oleh kekuasaan lainnya agar tidak berkembang menjadi kesewenang-wenangan. Dalam pemerintahan daerah, pengendalian tersebut semestinya dilakukan oleh DPRD, Inspektorat, BPK, BPKP, KPK, aparat penegak hukum, media, perguruan tinggi dan masyarakat sipil,” jelasnya.
Gus Mustain menambahkan bahwa Pasal 149 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 telah memberikan tiga fungsi kepada DPRD kabupaten atau kota, yaitu pembentukan peraturan daerah, anggaran dan pengawasan. Pasal 153 ayat (1) undang-undang tersebut juga menegaskan kewenangan DPRD dalam mengawasi pelaksanaan peraturan daerah, peraturan kepala daerah dan tindak lanjut hasil pemeriksaan BPK.
“Persoalannya bukan tidak adanya norma, tetapi efektivitas pelaksanaannya. Apabila DPRD yang seharusnya menjalankan fungsi pengawasan justru terlibat dalam transaksi anggaran, sementara aparat pengawasan takut kepada kepala daerah, maka mekanisme checks and balances hanya akan menjadi formalitas konstitusional,” tegasnya.
Lebih lanjut, Gus Mustain Nasoha menjelaskan bahwa korupsi kepala daerah dapat dianalisis menggunakan teori Robert Klitgaard. Klitgaard merumuskan bahwa korupsi terjadi ketika monopoli kewenangan dan diskresi yang besar tidak diimbangi dengan akuntabilitas yang memadai, atau dirumuskan sebagai C = M + D – A.
“Saya berpendapat bahwa teori Klitgaard sangat relevan. Kepala daerah memiliki pengaruh besar terhadap APBD, birokrasi, pengadaan, perizinan, BUMD dan arah pembangunan. Ketika kewenangan tersebut bertemu dengan diskresi yang luas dan pengawasan yang lemah, risiko penyalahgunaan kekuasaan menjadi sangat tinggi,” jelasnya.
Namun, Mustain menegaskan bahwa diskresi bukan sesuatu yang selalu negatif. Pasal 22 ayat (2) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan membenarkan penggunaan diskresi untuk melancarkan pemerintahan, mengisi kekosongan hukum, memberikan kepastian hukum dan mengatasi stagnasi pemerintahan.
Penggunaan diskresi tetap harus memenuhi persyaratan Pasal 24 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014, yakni sesuai dengan tujuan diskresi, tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, sesuai Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, berdasarkan alasan objektif, tidak menimbulkan konflik kepentingan dan dilakukan dengan iktikad baik.
“Diskresi bukan cek kosong dan bukan kebebasan membagikan proyek kepada pendukung, memberikan keuntungan kepada keluarga atau mengembalikan modal politik. Pasal 17 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 secara tegas melarang pejabat pemerintahan melampaui wewenang, mencampuradukkan wewenang dan bertindak sewenang-wenang,” ujar Mustain.
Menurutnya, apabila diskresi digunakan untuk kepentingan pribadi, keluarga, donatur atau kelompok politik tertentu, keputusan yang secara administratif tampak sah dapat berubah menjadi penyalahgunaan kewenangan dan, apabila memenuhi unsur pidana, menjadi tindak pidana korupsi.
Korupsi kepala daerah juga dapat dianalisis melalui teori hubungan principal dan agent. Rakyat berkedudukan sebagai pemberi mandat, sedangkan kepala daerah dan aparatur pemerintahan merupakan penerima mandat untuk mengelola anggaran serta memberikan pelayanan publik.
“Rakyat memilih kepala daerah bukan untuk menyerahkan kepemilikan atas APBD. Rakyat hanya memberikan mandat. Ketika proyek, izin, hibah atau jabatan diperjualbelikan, tindakan tersebut bukan sekadar pelanggaran hukum, tetapi juga pengkhianatan terhadap mandat publik,” jelas Mustain.
Ketimpangan informasi antara pejabat dan masyarakat dapat menciptakan ruang penyalahgunaan. Karena itu, keterbukaan informasi harus menjadi instrumen utama dalam pencegahan korupsi.
“Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 mewajibkan badan publik menyediakan dan menerbitkan informasi publik yang berada dalam kewenangannya. Ayat (2) mengharuskan informasi tersebut akurat, benar dan tidak menyesatkan, sedangkan ayat (3) mengharuskan adanya sistem informasi yang mudah diakses,” katanya.
“Transparansi bukan kemurahan hati pemerintah, tetapi hak rakyat dan kewajiban badan publik. Masyarakat harus dapat mengetahui pemilik manfaat perusahaan pemenang proyek, proses penerbitan izin, perubahan kontrak serta pihak yang memperoleh manfaat ekonomi dari sebuah kebijakan,” tegasnya.
Menurut Mustain, analisis struktural tersebut didukung oleh data Survei Penilaian Integritas KPK Tahun 2024. Survei itu mencakup 94 kementerian dan lembaga, 37 pemerintah provinsi, 508 pemerintah kabupaten atau kota dan 2 BUMN. Dari 843.017 responden, sebanyak 601.453 jawaban diolah, tetapi skor Indeks Integritas Nasional hanya mencapai 71,53 dan masih berada dalam kategori rentan.
“Dalam SPI 2024, suap dan gratifikasi terindikasi terjadi pada 97 persen pemerintah daerah. Sebanyak 36 persen responden internal pernah melihat atau mendengar pegawai menerima uang, barang atau fasilitas dari pengguna layanan. Pola pemberiannya terdiri atas 69,70 persen berbentuk uang, 12,59 persen barang dan 7,68 persen fasilitas atau entertainment,” ujar Mustain.
Ia mengingatkan bahwa data tersebut tidak dapat digunakan untuk menuduh seluruh aparatur daerah sebagai pelaku korupsi. Namun, data itu menunjukkan tingginya risiko integritas yang harus ditangani secara serius.
Kerawanan paling tinggi ditemukan dalam pengadaan barang dan jasa. SPI 2024 menunjukkan risiko penyalahgunaan pengadaan mencapai 99 persen pada pemerintah daerah. Sebanyak 49 persen responden menilai pemilihan pemenang vendor semakin banyak diatur, 56 persen menyatakan kualitas barang tidak sesuai harga, 38 persen menilai hasil pengadaan tidak memberikan manfaat, 46 persen menemukan gratifikasi dari vendor dan 9 persen menyatakan pemenang pengadaan sering memiliki hubungan dekat dengan penyelenggara negara.
“Digitalisasi pengadaan memang mempersempit sebagian celah, tetapi tidak otomatis menghilangkan korupsi. Manipulasi dapat dimulai sebelum tender melalui pengaturan spesifikasi, pembocoran harga perkiraan, pemecahan paket, pengondisian peserta dan penyiapan pemenang,” katanya.
Menurut Mustain, keterbukaan pengadaan tidak boleh berhenti pada pengumuman pemenang. Publik juga harus memperoleh informasi mengenai pemilik manfaat perusahaan, perubahan kontrak, pembayaran, keterlambatan, denda dan kualitas pekerjaan.
Mustain menggunakan teori sistem hukum Lawrence M. Friedman untuk menjelaskan mengapa korupsi tetap terjadi meskipun peraturan terus bertambah. Friedman membagi sistem hukum ke dalam struktur hukum, substansi hukum dan budaya hukum.
“Struktur kelembagaan kita telah tersedia melalui KPK, kepolisian, kejaksaan, BPK, BPKP, inspektorat dan DPRD. Substansi hukumnya juga tersedia melalui Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Undang-Undang KPK, Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Undang-Undang ASN dan Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik,” jelas Mustain.
Namun, budaya hukum belum sepenuhnya berubah. Masih terdapat pembenaran terhadap pemberian fee proyek, promosi jabatan berdasarkan loyalitas dan pemanfaatan APBD sebagai kompensasi dukungan politik.
Indonesia juga telah meratifikasi United Nations Convention Against Corruption melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006. Konvensi tersebut menghubungkan pencegahan, penindakan, kerja sama internasional dan pemulihan aset.
“Saya berpendapat bahwa Indonesia secara normatif tidak kekurangan aturan. Persoalan terbesar terletak pada konsistensi pelaksanaan, independensi lembaga pengawasan serta budaya integritas dalam penggunaan kekuasaan,” ujarnya.
Menurut Mustain, operasi tangkap tangan tetap penting untuk membongkar korupsi transaksional seperti suap, pemerasan dan komitmen fee yang dilakukan secara tertutup.
Pasal 6 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 memberikan tugas kepada KPK dalam pencegahan, koordinasi, pemantauan, supervisi, penyelidikan, penyidikan dan penuntutan. Pasal 12 ayat (1) juga memberikan kewenangan penyadapan dalam pelaksanaan tugas penyelidikan dan penyidikan berdasarkan ketentuan hukum.
“OTT tetap diperlukan karena pelaku korupsi tidak mencatat uang suap dalam APBD, tidak menerbitkan kuitansi dan tidak membicarakan transaksi dalam forum terbuka. Transaksi biasanya dilakukan melalui staf, ajudan, keluarga, tim sukses atau pihak swasta,” katanya.
Pasal 12 huruf e Undang-Undang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi mengatur pemerasan oleh pegawai negeri atau penyelenggara negara yang menyalahgunakan kekuasaan untuk memaksa seseorang memberikan sesuatu. Pasal 12B mengatur gratifikasi yang berhubungan dengan jabatan dan berlawanan dengan kewajiban atau tugas penyelenggara negara.
Namun, OTT harus tetap dilakukan dengan memperhatikan Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 mengenai persamaan di hadapan hukum dan Pasal 28D ayat (1) mengenai jaminan perlindungan serta kepastian hukum yang adil.
“OTT tidak boleh menjadi pertunjukan kekuasaan dan harus tetap tunduk pada bukti, prosedur serta asas praduga tidak bersalah. Namun, OTT juga tidak boleh dilemahkan hanya karena membuat elite politik tidak nyaman. Ketegasan harus berjalan bersama due process of law,” tegas Mustain.
Menurutnya, jumlah penangkapan bukan satu-satunya ukuran keberhasilan pemberantasan korupsi.
“OTT adalah instrumen hukum, bukan tujuan akhir. Negara baru dapat dinilai berhasil apabila sistem pemerintahan semakin transparan, pengawasan bekerja dan ruang korupsi semakin sempit,” ujarnya.
Gus Mustain menilai biaya politik yang tinggi menjadi salah satu faktor penting dalam korupsi kepala daerah. Dalam diskursus Pilkada 2024, biaya kontestasi tingkat kabupaten diperkirakan dapat mencapai Rp20 miliar hingga Rp50 miliar, meskipun nilainya berbeda pada setiap daerah.
“Ketika biaya politik mencapai puluhan miliar rupiah, kandidat akan semakin bergantung kepada donatur dan pengusaha. Setelah terpilih, dukungan tersebut dapat berubah menjadi tagihan proyek, perizinan, pengelolaan aset daerah, jabatan BUMD atau promosi birokrasi,” katanya.
Pasal 74 Undang-Undang Pilkada telah mengatur sumber dan pembatasan sumbangan dana kampanye. Peraturan KPU Nomor 14 Tahun 2024 juga mengatur pembukuan, pelaporan dan audit dana kampanye.
“Audit dana kampanye tidak boleh berhenti pada pemeriksaan formulir dan rekening. Audit harus menelusuri identitas penyumbang sebenarnya, kemampuan ekonominya, pembiayaan melalui pihak ketiga serta hubungan antara penyumbang dengan proyek atau izin setelah kandidat terpilih,” ujar Mustain.
Pengawasan internal juga menghadapi persoalan independensi. Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 menempatkan APIP sebagai pengawas terhadap larangan penyalahgunaan wewenang. Namun, Inspektorat secara struktural tetap berada dalam pemerintahan daerah yang dipimpin kepala daerah.
“Terdapat paradoks kelembagaan ketika inspektorat harus mengawasi kepala daerah, tetapi anggaran, jabatan dan karier aparat pengawas dapat dipengaruhi pihak yang diawasinya. Karena itu, APIP membutuhkan perlindungan kelembagaan, akses data dan kewenangan audit berbasis risiko,” jelasnya.
Pengawasan harus hadir sejak tahap perencanaan anggaran, penentuan spesifikasi, pemilihan penyedia, pelaksanaan kontrak hingga pembayaran, bukan hanya setelah kerugian negara terjadi.
Menurut Mustain, pencegahan korupsi kepala daerah harus dilakukan melalui reformasi pembiayaan politik, audit substantif dana kampanye, keterbukaan APBD dan pengadaan, penguatan independensi APIP, pengendalian konflik kepentingan, penerapan sistem merit serta perlindungan pelapor.
Lebih lanjut, Gus Mustain Nasoha mengatakan bahwa setiap OTT harus dijadikan pintu masuk untuk mengungkap seluruh jaringan korupsi.
“Penyidikan jangan berhenti pada siapa yang menerima uang. Harus ditelusuri siapa yang membiayai politik, mengatur proyek, memperoleh perizinan, menguasai perusahaan pemenang dan melemahkan lembaga pengawasan,” katanya.
Menurut Mustain, hukuman penjara harus disertai pemulihan aset agar pelaku tidak tetap menikmati keuntungan ekonomi hasil kejahatan.
“Korupsi lahir dari pertemuan antara keserakahan individu, kesempatan, pembenaran budaya dan lemahnya kontrol. Karena itu, struktur hukum, substansi hukum dan budaya hukum harus diperbaiki secara bersamaan,” ujarnya.
Ia mengibaratkan OTT sebagai alarm kebakaran.
“Alarm diperlukan ketika api muncul, tetapi alarm saja tidak cukup. Negara harus memperbaiki instalasi, menutup sumber api, memperkuat pengawasan dan menghukum pihak yang sengaja membakar,” katanya.
Menurut Gus Mustain, keberhasilan pemberantasan korupsi bukan ditandai dengan tidak adanya OTT karena KPK kehilangan kewenangan, tetapi ketika OTT semakin tidak diperlukan karena pemerintahan telah transparan dan kekuasaan tidak lagi dapat diperjualbelikan.
“Jabatan kepala daerah bukan hadiah bagi pemenang pilkada, bukan warisan keluarga dan bukan instrumen mengembalikan modal politik. Jabatan tersebut merupakan amanah konstitusional untuk mengelola uang rakyat dan menghadirkan kesejahteraan,” tegasnya.
“Ketika proyek dan jabatan diperjualbelikan, yang dirampas bukan hanya uang negara, tetapi kualitas jalan, sekolah, rumah sakit, pelayanan publik, kesempatan ekonomi, keadilan dan masa depan masyarakat. Karena itu, melawan korupsi merupakan kewajiban moral, hukum dan konstitusional seluruh bangsa,” pungkas Mustain Nasoha. (*)
Editor: Firman
